TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-903/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo emitido por autoridad pública en ejercicio de sus funciones reglamentarias
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 903 DE 2025
Referencia: expediente CJU-6457.
Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 004 Administrativo de Bucaramanga y el Juzgado 002 Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado ponente:
José Fernando Reyes Cuartas.
Bogotá D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 9 de diciembre de 2024, el señor Miguel Ángel Pérez Quintero presentó una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio del Trabajo (Territorial de Santander), con el fin de que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) la Resolución n.° 01187 del 14 de julio de 2023 por medio de la cual se archiva la averiguación preliminar; (ii) la Resolución n.° 001535 del 26 de septiembre de 2023 por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición; y (iii) la Resolución n.° 1758 del 24 de mayo de 2024 por la cual se resuelve un recurso de apelación. Asimismo, solicitó que se materialicen las sanciones pertinentes a la empresa Industrias e Inversiones Superfijo S.A.S.[1] y se condene al Ministerio al pago de los perjuicios inmateriales ocasionados por la violación del debido proceso.
2. El demandante explicó que suscribió un contrato a término indefinido en el cargo de auxiliar de producción con la empresa Industrias e Inversiones Superfijo S.A.S. Manifestó que sufrió varios accidentes laborales, los cuales fueron notificados a la ARL Equidad. En consecuencia, su médico tratante le autorizó ocho días de incapacidad y emitió las restricciones médicas pertinentes[2]. Informó que retomó las labores propias de su cargo sin que su empleador acogiera las recomendaciones que le había ordenado la ARL. A pesar de lo anterior, el 17 de enero de 2023 fue notificado del permiso que emitió el Ministerio del Trabajo el 28 de diciembre de 2022 para despedirlo[3].
3. Por lo anterior, el 19 de enero de 2023, el demandante radicó una solicitud al Ministerio del Trabajo para que investigara a la empresa Industrias e Inversiones Superfijo S.A.S., por la presunta vulneración de las normas de seguridad y salud en el trabajo. No obstante, de conformidad con las facultades entregadas en el artículo 30 del Decreto 4108 de 2011[4] y el artículo 15 del Decreto 2150 de 1995[5], la entidad demandada emitió la Resolución n.° 001187 de 14 de julio del 2023 en la que resolvió archivar la investigación preliminar. Esta decisión fue objeto de recurso de reposición y de apelación. Aquellos fueron resueltos por las resoluciones n.° 001535 del 26 de septiembre de 2023 y 1758 del 24 de mayo de 2024 respectivamente[6].
4. El expediente fue asignado al Juzgado 004 Administrativo de Bucaramanga, quien en Auto del 13 de febrero de 2025[7], declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y remitió el proceso a los juzgados laborales de la ciudad. Consideró que el conflicto jurídico está relacionado al contrato de trabajo que sostuvo el demandante con una empresa privada.
5. Fundamentó su decisión en lo dispuesto por los artículos 104.4, 105, 152 y 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), según los cuales, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los casos relativos a las relaciones legales y reglamentarias de los servidores públicos del Estado, mientras que la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral tramita las controversias de los trabajadores oficiales. Finalmente, puso de presente el contenido de los autos 600 de 2022 y 616 de 2023 de la Corte Constitucional, sobre la competencia de los jueces laborales para conocer los procesos en los que se cuestionen las decisiones del Ministerio del Trabajo que autoricen la terminación de un contrato laboral.
6. Surtido el nuevo reparto, el asunto le correspondió al Juzgado 002 Laboral del Circuito de Bucaramanga, quien en providencia del 14 de marzo de 2025[8] decidió declarar su falta de jurisdicción, propuso un conflicto entre jurisdicciones y remitió el expediente a la Corte Constitucional. Si bien la autoridad judicial no hizo una referencia expresa a la constitución, a las normas o a la jurisprudencia, sostuvo que las pretensiones de la demanda buscan la declaratoria de nulidad de los actos administrativos emitidos por el Ministerio del Trabajo, así como la indemnización por los perjuicios económicos derivados de las resoluciones cuestionadas. Señaló que el demandante no formuló pretensiones específicas contra su empleador, sino que su objetivo es lograr la nulidad de un acto administrativo proferido por una entidad pública, cuya competencia recae en la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
7. Una vez recibido el asunto en la Corte Constitucional, el expediente de la referencia fue repartido al magistrado sustanciador el 10 de abril de 2025 y remitido al despacho el 11 de abril siguiente[9].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
8. De conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
9. Esta Corporación ha advertido que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es necesario que se acrediten los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, definidos de manera reiterada por este tribunal[10]. En el caso de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos como se explica a continuación:
Tabla única. Análisis del cumplimiento de los presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones
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Presupuesto subjetivo |
El conflicto se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado 004 Administrativo de Bucaramanga) y otra de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral (Juzgado 002 Laboral del Circuito de Bucaramanga). |
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Presupuesto objetivo |
La controversia objeto de la presente decisión se enmarca en una demanda en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó el señor Miguel Ángel Pérez Quintero contra el Ministerio de Trabajo (Territorial de Santander). |
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Presupuesto normativo |
Las autoridades judiciales enunciaron los fundamentos en los que soportaron sus posiciones. El Juzgado 004 Administrativo de Bucaramanga fundó su rechazo de competencia en los artículos 104.4, 105, 152 y 155 del CPACA, así como los Autos 600 de 2022 y 616 de 2023 de la Corte Constitucional. Explicó que los jueces administrativos conocerían de las controversias enmarcadas en las relaciones legales y reglamentarias de los servidores públicos del Estado, mientras que los asuntos relacionados con los contratos de trabajo serían resueltos por los jueces laborales.
Por su parte, el Juzgado 002 Laboral del Circuito de Bucaramanga, señaló que las autoridades judiciales de la jurisdicción contencioso administrativa son las encargadas de declarar la nulidad de los actos administrativos proferidos por una entidad pública. Sin embargo, no realizó una manifestación expresa de normas constitucionales o legales, y/o jurisprudencia, para sustentar su postura. |
10. Respecto al presupuesto normativo, la Corte ha establecido que no existe un verdadero conflicto cuando una de las autoridades omite fundamentar normativamente su rechazo o reclamo de jurisdicción. Sin embargo, este requisito puede flexibilizarse según lo establecido en los autos 433, 786 y 866 de 2021; 013 de 2022; y 319 de 2023, 765 de 2025, entre otros, cuando la otra autoridad judicial sí presenta razones de índole legal, constitucional o jurisprudencial y los argumentos del juez que incumplió la carga no son de mera conveniencia, aunque no citen expresamente normas específicas. Esto, con la finalidad de garantizar el principio de celeridad y el derecho de acceso a la administración de justicia.
11. En el Auto 765 de 2025, la Corte unificó los criterios que permiten entender satisfecho el presupuesto normativo para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Además, estableció cuales serían los eventos en los que, a pesar de que, en principio, no se cumple con este requisito, es posible flexibilizar su estudio y avanzar hacia un análisis de fondo de la controversia.
12. A partir de lo anterior, la Sala Plena estableció las siguientes subreglas para la flexibilización del presupuesto normativo: (i) que las circunstancias del proceso ameriten la aplicación de los principios de celeridad y acceso a la administración de justicia de las partes mediante una decisión que resuelva de fondo el conflicto; (ii) que el otro despacho judicial involucrado en el conflicto sí haya presentado argumentos legales, jurisprudenciales o constitucionales que satisfagan los requisitos de claridad e idoneidad[11]; y (iii) que existan premisas jurídicas mínimas que le permitan a la Corte identificar las razones por las cuales la autoridad judicial que no cumplió con la carga argumentativa decidió reclamar o rechazar el conocimiento del asunto.
13. En este caso, el Juzgado 002 Laboral del Circuito de Bucaramanga no citó normas específicas al rechazar su competencia, pero argumentó que el asunto busca anular un acto administrativo de una entidad pública, lo que permite advertir que hace referencia a la cláusula especial de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (artículo 104 del CPACA).
14. Si bien existe una falencia argumentativa, aquello no justifica una decisión inhibitoria, especialmente cuando se observa: (i) que las circunstancias del proceso y del demandante[12] ameritan un pronunciamiento de fondo, pues toda persona tiene acceso a la administración de justicia, la cual debe ser pronta, cumplida y eficaz[13] además; (ii) la contraparte en el conflicto sustentó su falta de jurisdicción en razones de índole legal y jurisprudencial. Como se anticipó, la autoridad judicial fundamentó su postura en los Autos 600 de 2022 y 616 de 2023 de la Corte y lo dispuesto por los artículos 104.4, 105, 152 y 155 del CPACA y; (iii) la postura de la jurisdicción ordinaria laboral no se observa de mera conveniencia, dado que acudió al criterio orgánico -naturaleza de la entidad demandada- y funcional -ejercicio de la función administrativa- para concluir que los jueces administrativos son competentes para tramitar la demanda.
15. Por lo tanto, en aras de garantizar el principio de celeridad y el acceso a la administración de justicia, la Sala considera cumplido el presupuesto normativo, y advertirá al Juzgado 002 Laboral del Circuito de Bucaramanga sobre la necesidad de fundamentar expresamente sus posturas con razones legales o constitucionales en futuras ocasiones.
3. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de la nulidad de los actos administrativos emitidos por las direcciones territoriales del Ministerio del Trabajo en ejercicio de sus facultades de inspección, vigilancia y control. Reiteración del Auto 570 de 2023
16. La Corte Constitucional en el Auto 570 de 2023, al resolver un asunto de similares consideraciones[14], determinó como regla de decisión que:
[P]or regla general, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho cuyo origen sea un acto administrativo emitido por una autoridad pública en ejercicio de sus funciones reglamentarias, en los términos del artículo 104 del CPACA. Por su parte, la jurisdicción ordinaria laboral conocerá los asuntos originados directa o indirectamente en el contrato de trabajo, conforme a la cláusula general de competencia dispuesta en los artículos 2 del CPTSS, 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso.
17. Para justificar esta decisión, la Sala Plena consideró que: (i) el artículo 104 del CPACA estableció cuales serían los asuntos cuyo conocimiento le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta norma prevé una cláusula especial de competencia que precisa que las autoridades judiciales adscritas a esta jurisdicción conocerían de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
18. De otro lado, la Corte señaló que (ii) el artículo 2° del CPTSS determina la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, en la que se estableció que los jueces laborales conocerían de los conflictos originados directa o indirectamente en el contrato de trabajo, independientemente de que el empleador sea un particular o una entidad pública, en los que se incluyen los asuntos derivados de controversias laborales entre el Estado y los trabajadores oficiales[15].
19. Finalmente, (iii) esta Corporación consideró que cuando las direcciones territoriales del Ministerio del Trabajo ejercen sus funciones de inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las normas en materia laboral, actúan como autoridad administrativa y no judicial. Esta distinción resulta fundamental para determinar la naturaleza de los actos que expiden y, consecuentemente, la jurisdicción competente para conocer de las controversias que surjan frente a ellos. El fundamento normativo de estas funciones administrativas se encuentra en el artículo 30 del Decreto 4108 de 2011, que establece la estructura y funcionamiento de las direcciones territoriales del Ministerio.
20. En este orden, la Sala Plena sostuvo que los actos administrativos que expiden esas direcciones en ejercicio de estas potestades administrativas de inspección, vigilancia y control están sujetos al control judicial de la jurisdicción contencioso administrativa, por tratarse de manifestaciones de la función administrativa estatal.
4. Caso concreto
21. La Sala Plena concluye que el Juzgado 004 Administrativo de Bucaramanga es la autoridad judicial competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Miguel Ángel Pérez Quintero contra el Ministerio del Trabajo (Territorial de Santander), por las siguientes razones:
(i) La pretensión principal de la demanda está dirigida a que se declare la nulidad de múltiples actos administrativos proferidos por la Dirección Territorial Santander del Ministerio del Trabajo como autoridad pública: (a) la Resolución n.° 01187 del 14 de julio de 2023; (b) la Resolución n.° 001535 del 26 de septiembre de 2023; y (c) la Resolución n.° 1758 del 24 de mayo de 2024. Asimismo, a título de restablecimiento del derecho, el demandante solicitó que se materialicen las sanciones a la empresa Industrias e Inversiones Superfijo S.A.S. (por el incumplimiento de las normas en seguridad y salud en el trabajo) y se condene al Ministerio al pago de los perjuicios inmateriales ocasionados por la violación del debido proceso.
(ii) Las resoluciones demandadas son actos administrativos proferidos en ejercicio de las funciones reglamentarias de inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las normas en materia laboral conferidas a las direcciones territoriales del Ministerio del Trabajo por el artículo 30 del Decreto 4108 del 2 de noviembre de 2011 y las resoluciones n.° 404 del 22 de marzo de 2012 y n.° 02143 del 28 de mayo de 2014.
(iii) En aplicación de la regla de decisión contenida en el Auto 570 de 2023, los actos administrativos que expiden esas direcciones en ejercicio de estas potestades administrativas están sujetos al control judicial de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por tratarse de manifestaciones de la función administrativa estatal.
(iv) El asunto no versa sobre el reclamo de derechos laborales, ni presenta pretensiones relacionadas con órdenes dirigidas directamente al empleador con el objeto de restablecer este tipo de prerrogativas.
22. Finalmente, la Sala considera que, contrario a lo sostenido por el Juzgado 004 Administrativo de Bucaramanga para declarar su falta de jurisdicción, en este caso no resulta aplicable la regla de decisión del Auto 600 de 2022 sobre la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral en torno a las controversias relacionadas con la autorización de despido de trabajadores en situación de discapacidad. Esto, porque, como quedó establecido, el demandante no pretende que se dirima una controversia en torno al contrato de trabajo, ni cuestionó en esta instancia la autorización del Ministerio para la terminación de su relación laboral.
23. En consecuencia, se remitirá el expediente CJU-6457 al juzgado indicado para que tramite el asunto y comunique la presente decisión al Juzgado 002 Laboral del Circuito de Bucaramanga y a los sujetos procesales e interesados.
5. Regla de decisión.
24. Reiteración del Auto 570 de 2023. [P]or regla general, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho cuyo origen sea un acto administrativo emitido por una autoridad pública en ejercicio de sus funciones reglamentarias, en los términos del artículo 104 del CPACA. Por su parte, la jurisdicción ordinaria laboral conocerá los asuntos originados directa o indirectamente en el contrato de trabajo, conforme a la cláusula general de competencia dispuesta en los artículos 2 del CPTSS, 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 004 Administrativo de Bucaramanga y el Juzgado 002 Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 004 Administrativo de Bucaramanga es la autoridad competente para conocer la demanda en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el señor Miguel Ángel Pérez Quintero contra el Ministerio del Trabajo.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6457 al Juzgado 004 Administrativo de Bucaramanga para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión al Juzgado 002 Laboral del Circuito de la misma ciudad, a los sujetos procesales e interesados.
Tercero. ADVERTIR al Juzgado 002 Laboral del Circuito de Bucaramanga que en lo sucesivo observe rigurosamente la jurisprudencia reiterada de esta Corporación sobre los presupuestos de configuración de los conflictos de jurisdicciones, en especial sobre el requisito normativo que indica la necesidad de fundamentar expresamente su postura con normas legales o constitucionales.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con comisión
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
Ausente con comisión
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CAROLINA RAMÍREZ PÉREZ
Magistrada (e)
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Por el incumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo.
[2] Expediente digital, archivo 01DEMANDANULIDADYRESTppdf p.1.
[3] El demandante señaló que la decisión del Ministerio del Trabajo se fundamentó en su incumplimiento de las recomendaciones laborales que le ordenó su médico tratante. Adujo que esta omisión era responsabilidad de la empresa Industrias e Inversiones Superfijo S.A.S. en calidad de empleador, pues nunca fue reubicado en otro cargo. Expediente digital, archivo 01DEMANDANULIDADYRESTppdf p.2.
[4] Sobre la facultad de inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las normas en materia laboral.
[5] Que establece la competencia para la imposición de multas.
[6] Expediente digital, archivo 01DEMANDANULIDADYRESTppdf p.2 a 8.
[7] Expediente digital, archivo 06AutoDeclaraInpdf.
[8] Expediente digital, archivo 10AutoDeclaraFaltaCompetenciaYOrdenaRemitirpdf.
[9] Expediente digital, archivo 03CJU-6457 Constancia de Repartopdf.
[10] Auto 155 de 2019.
[11] El Auto 765 de 2025 estableció que una argumentación clara contiene razonamientos coherentes y comprensibles que permiten identificar los motivos por los cuales el juez rechaza o asume conocimiento del asunto. Por su parte, una argumentación es idónea en cuanto tenga la capacidad real de convertirla competencia jurisdiccional de las autoridades involucradas.
[12] El demandante actúo a través de amparo de pobreza y ha padecido de múltiples accidentes de trabajo que derivan en la pérdida del 30% de su capacidad laboral. Expediente digital, archivo 02ANEXOSDEMANDANULIDADpdf.
[13] Artículos 29 y 229 de la Constitución y artículo 4 de la Ley 270 de 1996.
[14] La Corte Constitucional dirimió un conflicto entre la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. El caso se originó a partir de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra resoluciones emitidas por una Dirección Territorial de la Oficina de Trabajo, que habían archivado una investigación contra una cooperativa condenada previamente al pago de $103.000.000 por terminación injustificada de un contrato laboral. La Corte determinó que el asunto correspondía a la jurisdicción contencioso administrativa, pues la pretensión principal era la nulidad de un acto administrativo emitido en ejercicio de funciones reglamentarias de inspección, vigilancia y control, conforme al artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[15] Corte Constitucional. Auto 1146 de 2022.